เมื่อโลกกำลังเผชิญกับวิกฤตสภาพภูมิอากาศที่ทวีความรุนแรง ประเทศกำลังพัฒนาซึ่งเป็นแนวหน้าของการรับมือ ย่อมต้องการเงินทุนมหาศาลเพื่อขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ การป้องกันภัยคุกคามจากสภาพภูมิอากาศ และการปลดล็อกการพัฒนาที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งความเคลื่อนไหวล่าสุดในการประชุมสมัชชาประเทศภาคีอนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (COP) ได้กำหนดเป้าหมายทางการเงินใหม่ที่สำคัญสองประการ คือ NCQG และกองทุนชดเชยความเสียหาย (1)
NCQG (New Collective Quantified Goal) หรือเป้าหมายการเงินร่วมใหม่สำหรับการสนับสนุนด้านสภาพภูมิอากาศ ได้รับความเห็นชอบจากการประชุมในที่ COP29 ที่เมืองบากู ประเทศอาเซอร์ไบจาน ซึ่งเป็นการทดแทนเป้าหมายเดิมที่ประเทศพัฒนาแล้วเคยตกลงกันว่าจะระดมทุนได้ 100,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี เป้าหมายใหม่นี้มีความทะเยอทะยานมากขึ้น โดยประเทศต่าง ๆ ได้ให้ความมั่นใจว่าจะจัดหาเงินทุนอย่างน้อย 300,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี ภายในปี 2035 เพื่อสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนาในการก้าวสู่การจัดการด้านสภาพภูมิอากาศ โดยประเทศที่พัฒนาแล้วได้ตกลงที่จะเป็นผู้นำในการบรรลุเป้าหมายนี้ (1)
ทว่า NCQG ไม่ได้มีเพียงแค่ตัวเลข 300,000 ล้านดอลลาร์เท่านั้น ยังมีเป้าหมายที่ยิ่งใหญ่กว่านั้น โดยเรียกร้องให้ทุกภาคส่วนร่วมกันระดมทุนระหว่างประเทศสำหรับการต่อสู้กับปัญหาโลกร้อนให้ได้ถึง 1.3 ล้านล้านดอลลาร์ภายในช่วงเวลาเดียวกัน ตัวเลขนี้ถือเป็นการสะท้อนความต้องการที่แท้จริงของประเทศกำลังพัฒนาได้ดีกว่ามาก เพราะกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินสภาพภูมิอากาศ (IHLEG) ได้ประเมินว่า ประเทศกำลังพัฒนา (ไม่รวมจีน) จำเป็นต้องใช้งบประมาณถึง 2.7 ล้านล้านดอลลาร์ต่อปีภายในปี 2030 เพื่อให้บรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศและความยั่งยืน ซึ่งเงินจำนวน 1.4 ล้านล้านดอลลาร์จะมาจากแหล่งทุนภายในประเทศ และอีก 1.3 ล้านล้านดอลลาร์จะต้องมาจากต่างประเทศ (1)
แม้เป้าหมายในการระดมเงินถึง 300,000 ล้านดอลลาร์ จะดูเป็นเรื่องใหญ่ แต่จริง ๆ แล้วมันเป็นเป้าหมายที่สามารถทำได้ ข้อมูลล่าสุดจากปี 2022 แสดงให้เห็นว่าประเทศพัฒนาแล้วได้มอบเงินสนับสนุนเพื่อการดำเนินการเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศให้แก่ประเทศกำลังพัฒนาไปแล้วประมาณ 116,000 ล้านดอลลาร์ ซึ่งมากกว่าเป้าหมายเดิมที่ตั้งไว้ที่ 100,000 ล้านดอลลาร์ (1)
แหล่งเงินทุนหลักที่รวมอยู่ในเป้าหมาย 300,000 ล้านดอลลาร์นั้นมีลักษณะคล้ายกับแหล่งที่ใช้สำหรับเป้าหมาย 100,000 ล้านดอลลาร์ โดยรวมถึงเงินทุนแบบทวิภาคี (ระหว่างประเทศ) เงินทุนแบบพหุภาคี (เช่น จากธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี (MDBs) และกองทุนสภาพภูมิอากาศพหุภาคี) รวมถึงเงินทุนจากภาคเอกชนซึ่งได้รับการสนับสนุนจากเงินทุนสาธารณะ (1)
ในปัจจุบันแหล่งเงินทุนสาธารณะของพหุภาคีถือเป็นแหล่งที่ใหญ่ที่สุด โดยมีสัดส่วนถึง 51,000 ล้านดอลลาร์ จากยอดรวม 116,000 ล้านดอลลาร์ ในปี 2022 ธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี (MDBs) ซึ่งมีบทบาทสำคัญได้แสดงความมุ่งมั่นในการประชุม COP29 ว่าจะจัดหาเงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศให้กับประเทศที่มีรายได้น้อยและปานกลางถึง 120,000 ล้านดอลลาร์ ภายในปี 2030 ซึ่งถือเป็นการเพิ่มขึ้นเกือบสองเท่าจากปี 2022 (1)
หาก MDBs สามารถบรรลุเป้าหมายนี้จะคิดเป็น 40% ของเป้าหมาย 300,000 ล้านดอลลาร์ นอกจากนี้ MDBs ยังวางแผนที่จะระดมเงินทุนจากภาคเอกชนสำหรับโครงการด้านสภาพภูมิอากาศในประเทศกำลังพัฒนาจำนวนถึง 65,000 ล้านดอลลาร์ ภายในปี 2030 จากเดิมที่ประมาณ 15,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2022 (1)
ในส่วนของกองทุนสภาพภูมิอากาศพหุภาคี เช่น Green Climate Fund และ Adaptation Fund แม้จะมีสัดส่วนน้อย (เพียง 3,400 ล้านดอลลาร์ในปี 2022) แต่ก็เป็นที่ยอมรับในด้านการให้เงินทุนในรูปแบบเงินให้เปล่า (Grants) ที่สูงกว่าแหล่งอื่น ๆ และในการประชุมสุดยอดด้านสภาพภูมิอากาศแห่งสหประชาชาติในปี 2024 (COP29) ประเทศต่าง ๆ ได้ตกลงที่จะเพิ่มเงินทุนที่กองทุนเหล่านี้สามารถเบิกจ่ายได้ถึงสามเท่าภายในปี 2030 ซึ่งจะคิดเป็นราว 10,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี (1)
นอกจากนี้ นอกเหนือจากแหล่งเงินทุนปกติแล้ว NCQG ยังเปิดโอกาสให้มีการพิจารณาแหล่งเงินทุน “ทางเลือก” ใหม่ ๆ เช่น ภาษีระหว่างประเทศ หรือการเปลี่ยนเส้นทาง “สิทธิพิเศษถอนเงิน” (Special Drawing Rights – SDRs) ของ IMF ซึ่งอาจกลายเป็นแหล่งเงินทุนใหม่ทั้งหมด โดย IMF ประเมินว่า ภาษีคาร์บอนจากการขนส่งระหว่างประเทศอาจสร้างรายได้สูงถึง 200,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี (1)
แม้จะมีแนวโน้มในการเพิ่มทุน แต่เส้นทางไปสู่เป้าหมาย 300,000 ล้านดอลลาร์ และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง 1.3 ล้านล้านดอลลาร์นั้น ยังมีอุปสรรคใหญ่รออยู่ สำหรับการเข้าถึงเป้าหมาย 1.3 ล้านล้านดอลลาร์นั้น จำเป็นต้องมีการลงทุนจากภาคเอกชนในด้านกิจกรรมเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศเพิ่มขึ้นอย่างมาก นอกจากการเพิ่มแหล่งเงินทุนจากภาครัฐ IHLEG ได้ชี้ให้เห็นว่า เงินทุนจำนวน 1.3 ล้านล้านดอลลาร์นั้น ควรมาจากการลงทุนภาคเอกชนข้ามพรมแดนประมาณครึ่งหนึ่ง หรือ 650,000 ล้านดอลลาร์ ซึ่งถือเป็นการขยับตัวครั้งใหญ่จากตัวเลขในปี 2022 ที่เงินทุนภาคเอกชนที่สนับสนุนด้านสภาพภูมิอากาศไปยังประเทศกำลังพัฒนานั้น (ไม่รวมจีน) อยู่ที่ราว 15,000 ล้านดอลลาร์เท่านั้น (1)
นอกจากนี้ คุณภาพของเงินทุนก็เป็นปัจจัยที่สำคัญ ประเทศที่ยากจนที่สุดหลายแห่งกำลังเผชิญกับปัญหาหนี้สินสูง จึงไม่สามารถรองรับการกู้ยืมที่มีอัตราดอกเบี้ยสูงได้ พวกเขาจึงต้องการเงินสนับสนุนที่เป็นเงินให้เปล่า หรือเงินทุนที่มีเงื่อนไขผ่อนปรนมากขึ้น ในสัดส่วนที่สูงกว่า ในปี 2022 เงินทุนให้เปล่าคิดเป็นประมาณ 39% ของเงินทุนแบบทวิภาคี และ 9% ของเงินทุนแบบพหุภาคี โดยประเทศที่มีรายได้น้อยได้รับเงินทุนส่วนใหญ่ในรูปแบบเงินให้เปล่า (64% ระหว่างปี 2016-2022) แต่หากการเติบโตของเงินทุนจาก MDBs และเงินทุนภาคเอกชนเป็นหลัก เงินทุนเหล่านี้มักจะไหลไปยังประเทศที่มีรายได้ปานกลางมากกว่าประเทศที่มีรายได้น้อย (1)
แนวโน้มที่น่ากังวลในขณะนี้คือการเปลี่ยนแปลงนโยบายในบางประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งทำให้การระดมทุนเพื่อสภาพภูมิอากาศมีความไม่แน่นอนมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสหรัฐอเมริกา ที่เพิ่งมีการลดงบประมาณหลังการประชุม COP29 เช่น การปิดสำนักงาน USAID ที่เคยจัดสรรงบประมาณมากกว่า 3,000 ล้านดอลลาร์ การยกเลิกโครงการพลังงานสะอาดที่มีมูลค่า 1,200 ล้านดอลลาร์ และการถอนคำมั่น 4,000 ล้านดอลลาร์ต่อกองทุน Green Climate Fund ทั้งหมดนี้ส่งผลกระทบต่อเป้าหมายการระดมทุน 300,000 ล้านดอลลาร์จากประเทศที่พัฒนาแล้ว (1) (2)
เพื่อที่จะก้าวไปสู่เป้าหมาย 1.3 ล้านล้านดอลลาร์ ประธานาธิบดีจากการประชุม COP29 และ COP30 ได้ร่วมกันประกาศแผนปฏิบัติการที่เรียกว่า “Baku to Belém Roadmap to $1.3 Trillion” ซึ่งจะช่วยสนับสนุนการดำเนินงาน NCQG โดยการประชุม COP30 ที่บราซิลจะเป็นโอกาสที่สำคัญในการหารือเพิ่มเติมเกี่ยวกับวิธีการนำแผนไปปฏิบัติ การสร้างความรับผิดชอบ และความโปร่งใสของ NCQG (2)
อีกหนึ่งแหล่งทุนที่ถูกผลักดันจนประสบความสำเร็จคือ การจัดตั้งกองทุนชดเชยความเสียหาย (Loss and Damage Fund) ซึ่งได้เริ่มต้นขึ้นในการประชุม COP27 เพื่อจัดการกับความเสียหายที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเทศกำลังพัฒนา ในการประชุม COP29 ที่บากู ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้ลงนามในข้อตกลงสำคัญเพื่อให้กองทุนนี้เริ่มทำงานอย่างเต็มที่ และประธาน COP29 ได้ประกาศว่าเงินทุนจะเริ่มไหลเข้าในปี 2025 (2)
ในเดือนเมษายน ปี 2025 ได้มีการประชุมที่บาร์เบโดส เพื่อหารือเกี่ยวกับกลยุทธ์การจัดสรรเงินทุน โดยที่แผนปฏิบัติการซึ่งเรียกว่า Barbados Implementation Modalities จะจัดสรรเงิน 250 ล้านดอลลาร์ในช่วงปี 2025-2026 เพื่อตอบสนองต่อความสูญเสียและความเสียหาย โดย 50% ของเงินทุนนี้จะถูกส่งตรงไปยังรัฐเกาะขนาดเล็กและประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด (2)
อย่างไรก็ตาม สถานะทางการเงินของกองทุนยังเป็นประเด็นที่น่าหนักใจ เพราะประเทศต่าง ๆ ได้ให้คำมั่นว่าจะบริจาคเงินประมาณ 760 ล้านดอลลาร์ แต่จนถึงขณะนี้มีการจ่ายจริงเพียง 321 ล้านดอลลาร์เท่านั้น และที่สำคัญคือ สหรัฐฯ ได้ถอนตัวออกจากคณะกรรมการกองทุนในเดือนมีนาคม 2025 ซึ่งทำให้เกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับการปฏิบัติตามคำมั่นสัญญาในการบริจาค 17.5 ล้านดอลลาร์ ตัวเลข 760 ล้านดอลลาร์ที่เคยรับปากไว้ยังห่างไกลจากความต้องการที่แท้จริง โดยจากการประเมินของ Loss and Damage Collaboration ประเทศกำลังพัฒนาต้องการเงินถึง 400,000 ล้านดอลลาร์ เพื่อให้ครอบคลุมความเสียหายถาวรจากสภาพภูมิอากาศอย่างเต็มที่ (2)
NCQG จึงจะเป็นก้าวสำคัญที่อาจนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเพื่ออนาคตที่ยั่งยืน แต่การบรรลุเป้าหมาย 300,000 ล้านดอลลาร์ และการก้าวไปสู่ 1.3 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งเป็นตัวชี้วัดความต้องการที่แท้จริง จะต้องอาศัยความพยายามอย่างเข้มข้น โดยเฉพาะการปฏิรูปธนาคาร MDBs การเพิ่มเงินทุนจากประเทศร่ำรวย และที่สำคัญที่สุดคือ การระดมทุนจากภาคเอกชนในระดับที่ไม่เคยมีมาก่อน พร้อมกับการเร่งให้กองทุนชดเชยความเสียหายมีเงินทุนเพียงพอ เพื่อช่วยประเทศที่เปราะบางที่สุดในการฟื้นฟูจากผลกระทบภาวะโลกร้อนที่เกิดขึ้นแล้ว (1) (2)
อ้างอิง:
(1) https://www.wri.org/insights/ncqg-climate-finance-goals-explained
(2) https://www.eesi.org/articles/view/looking-to-cop30-heres-where-key-past-cop-announcements-stand#:~:text=Loss%20and%20Damage%20Fund,-Stakeholders%20at%20COP29&text=At%20the%20signing%20ceremony%2C%20COP29,the%20Loss%20and%20Damage%20Collaboration.