เมื่อฝุ่นจางลงคนมักเลิกสนใจเรื่องมลพิษ การขับเคลื่อนร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด จึงยากที่ประชาชนจะตระหนักถึงภัยของ PM2.5 และความจำเป็นของกฎหมายนี้
ในวันที่ค่าฝุ่น PM2.5 พุ่งสูงขึ้นจนท้องฟ้ากลายเป็นสีหม่น คนจำนวนมากหยิบโทรศัพท์มาเช็กแอปตรวจค่าฝุ่น หาซื้อหน้ากากอนามัยมาสวมใส่ บ้างก็หลีกเลี่ยงกิจกรรมกลางแจ้ง ฯลฯ แต่เมื่อฝุ่นเบาบางลง เรื่องราวเหล่านี้ก็แทบจะหายไปจากความสนใจของสังคมอย่างรวดเร็ว
ทั้งที่ มลพิษทางอากาศไม่ได้หายไปพร้อมกับกระแส ประเด็นนี้จึงเป็นความย้อนแย้งสำคัญของ “การสื่อสารปัญหาสิ่งแวดล้อม” และอาจเป็นหนึ่งในเหตุผลที่ทำให้การขับเคลื่อนประเด็นมลพิษ อย่างร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด เป็นเรื่องยากมากในการทำให้ประชาชนตระหนักว่า “PM2.5 อันตราย”
การทำให้คน “สนใจ” ปัญหา อาจไม่ยากเท่ากับการทำให้คน “สนใจอย่างต่อเนื่อง” จนเกิดแรงกดดันทางนโยบาย
ทำไมปัญหาไม่ได้หายไป แต่ความสนใจกลับหายเข้ากลีบเมฆ – เมื่อกว่า 50 ปีก่อน นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน Anthony Downs เสนอแนวคิดที่เรียกว่า “Issue-Attention Cycle” หรือ “วัฏจักรความสนใจต่อประเด็น” ในบทความ Up and Down with Ecology—The “Issue-Attention Cycle” ปี 1972
Downs ตั้งข้อสังเกตว่า ความสนใจของประชาชนไม่ได้อยู่กับปัญหาสำคัญเรื่องใดเรื่องหนึ่งตลอดเวลา แม้ปัญหานั้นจะยังคงอยู่และยังไม่ได้รับการแก้ไขก็ตาม ปัญหาหนึ่งจู่ๆ อาจกลายเป็นเรื่องใหญ่ระดับประเทศ ผู้คนและสื่อให้ความสนใจอย่างมากในช่วงเวลาหนึ่ง ก่อนที่ความสนใจจะค่อยๆ ลดลง และปัญหานั้นจะถูกผลักออกจากศูนย์กลางของวาระสาธารณะ ทั้งที่ปัญหายังไม่ได้รับการแก้ไข
นี่คือหัวใจของ Issue-Attention Cycle ปัญหาไม่ได้จำเป็นต้องเปลี่ยนไป แต่ “ความสนใจของสังคมต่อปัญหา” เปลี่ยน Downs อธิบายวงจรนี้ผ่านหลายระยะ ตั้งแต่ช่วงที่ปัญหามีอยู่ แต่ยังไม่เป็นประเด็นสาธารณะ การค้นพบและตื่นตัวอย่างรวดเร็ว ช่วงที่เริ่มตระหนักว่าการแก้ปัญหามีต้นทุนและซับซ้อน จนกระทั่งความสนใจลดลงและปัญหาถูกผลักไปอยู่ชายขอบของความสนใจ
เมื่อฝุ่นพุ่งปัญหาที่มองไม่เห็นก็กลายเป็นเรื่องใกล้ตัว – PM2.5 เป็นตัวอย่างที่ชัดเจน ซึ่งในวันที่ค่าฝุ่นขึ้นสีแดง เป็นประสบการณ์ตรงที่ประชาชนสัมผัสได้ทันที ความเดือนร้อนบุกเข้าถึงทุกย่าน ทุกพื้นที่ แวดตาความเดือดร้อนส่องประกายไปในเฉดเดียวกันและต่างก็รู้ว่าจะต้องเอาตัวรอด เพราะเชื่อมันว่าเดี๋ยวกันก็จะผ้านพ้นไปในอีกไม่นาน
งานวิจัยในประเทศไทยที่ตีพิมพ์ในปี 2025 โดย Pailin Suntigul และ Sittidaj Pongkijvorasin จากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สร้าง Public Attention Index เพื่อวัดความสนใจของประชาชนไทยต่อ PM2.5 โดยใช้ข้อมูลการค้นหาจาก Google Trends โดยตรง สะท้อนให้เห็นว่าความสนใจของประชาชนต่อปัญหา PM2.5 สามารถถูกวัดและติดตามได้ผ่านพฤติกรรมการค้นหาข้อมูลบนอินเทอร์เน็ต
กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ความสนใจต่อ PM2.5 ไม่ได้เป็นเส้นตรง แต่มีลักษณะขึ้นลงตามสถานการณ์ ซึ่งเป็นโจทย์สำคัญสำหรับการสื่อสารประเด็นสิ่งแวดล้อม แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าคนไทยไม่สนใจปัญหา PM2.5 หรือไม่อยากได้อากาศสะอาด
งานวิจัยที่ตีพิมพ์ใน Scientific Reports ในปี 2025 สำรวจประชาชน 921 คนในเขตเมืองกรุงเทพฯ และเชียงใหม่ พบว่าคนส่วนใหญ่มีการรับรู้ถึงความรุนแรงและความเสี่ยงจาก PM2.5 ในระดับสูง โดยผู้เข้าร่วมจำนวนมากเห็นว่า PM2.5 เพิ่มความเสี่ยงต่อโรคระบบทางเดินหายใจและปอด และเห็นว่าการอยู่กลางแจ้งในช่วงที่ค่าฝุ่นสูงอาจส่งผลเสียต่อสุขภาพ
กลุ่มตัวอย่างยังรายงานพฤติกรรมการป้องกัน เช่น เลือกอยู่ภายในอาคาร ลดกิจกรรมนอกบ้าน ใช้เครื่องฟอกอากาศ สวมหน้ากาก N95 ที่น่าสนใจคือ ผู้ที่ติดตามข่าว PM2.5 จากหลายช่องทางมีความสัมพันธ์กับการรับรู้ความเสี่ยงที่สูงขึ้นด้วย
กล่าวโดยสรุปคือ ปัญหาของคนไทยอาจไม่ได้อยู่ที่ “ประชาชนไม่รู้ว่า PM2.5 อันตราย” แต่อาจอยู่ที่ “ความตระหนักไม่ได้เปลี่ยนเป็นความสนใจทางนโยบายอย่างต่อเนื่อง” หรือ Concern ไม่เท่ากับ Engagement อย่างกรณีเครือข่ายอากาศและประชาชนจำนวนหนึ่ง (รวมถึงสือจำนวนหยิบมือ) ผลักดันร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดเพราะรู้ดีว่า มันอันตรายมาก แต่ประชาชนก็ไม่ได้สนใจมากพอที่จะติดจตามว่า ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดตอนนี้อยู่ในขั้นตอนไหนของสภา?
เอาเข้าจริงคนจำนวนมากก็ไม่เข้าใจว่า กฎหมายฉบับนี้จะเปลี่ยนระบบจัดการมลพิษของประเทศอย่างไร? นั่นเพราะการจะทำความเข้าใจกฎหมายที่จะเปลี่ยนโครงสร้างการกำกับดูแลมลพิษนั้นต้องใช้เวลา และมีต้นทุนความสนใจทางการเมืองที่มากพอ จึงเกิดช่องว่างระหว่าง “การรับรู้ปัญหา” กับ “การมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหา”
ปัญหาสิ่งแวดล้อมมีต้นทุนทางความสนใจสูง
อีกเหตุผลหนึ่งที่ทำให้ปัญหาสิ่งแวดล้อมสื่อสารยาก คือหลายปัญหาไม่ได้ให้ผลลัพธ์แบบทันที ไฟไหม้ เหตุระเบิด น้ำท่วม หรืออุบัติเหตุ สามารถสร้างภาพข่าวที่ชัดเจน มีจุดเริ่มต้น มีเหตุการณ์ และมีผู้ได้รับผลกระทบให้เห็นทันที แต่ปัญหาอย่างPM2.5 Climate Change ความหลากหลายทางชีวภาพ การสูญเสียป่า มลพิษในทะเล สารเคมีตกค้าง ฯลฯ เป็นปัญหาสะสม ผลกระทบอาจเกิดขึ้นอย่างช้าๆ
นี่ทำให้เกิดสิ่งที่นักวิจัยเรียกว่า psychological distance หรือ “ระยะห่างทางจิตวิทยา” งานวิจัยของ Alexa Spence, Wouter Poortinga และ Nick Pidgeon ซึ่งตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ Risk Analysis ปี 2012 พบว่า การรับรู้ว่าปัญหา climate change อยู่ไกลตัวกับระดับความกังวลและความตั้งใจที่จะลงมือทำ
ในแง่นักสื่อสารคงต้องทำหน้าที่นี้ต่อไป เพื่อลดระยะห่างที่ว่า และช่วยกระตุ้นการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมีเป้าหมายหลักคือจะทำอย่างไรให้ปัญหาที่ดูเหมือน “เรื่องใหญ่ของโลก” กลายเป็น “เรื่องของฉัน”
งานวิจัยของ Monika Djerf-Pierre ที่วิเคราะห์ข่าวโทรทัศน์ในสวีเดนเป็นเวลาถึง 30 ปี พบว่า ความสนใจต่อข่าวสิ่งแวดล้อมมีลักษณะเป็นวัฏจักร และมีสองปัจจัยสำคัญคือ issue fatigue หรือความเหนื่อยล้าต่อประเด็นเดิม และ issue competition หรือการแข่งขันระหว่างประเด็นข่าว
โดยเฉพาะในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ สงคราม หรือความขัดแย้งทางการเมือง ข่าวสิ่งแวดล้อมสามารถถูก “crowd out” หรือเบียดออกจากพื้นที่ข่าวโดยประเด็นอื่นที่มีความเร่งด่วนและดึงดูดความสนใจมากกว่า ซึ่งสื่อด้านสิ่งแวดล้อมยอมรับมันอย่างตรงไปตรงมา..เสมอมา
ข่าวที่ “สำคัญ” กับข่าวที่ “เป็นกระแส” คนละกัน
นี่เป็นความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดของสื่อสิ่งแวดล้อม ข่าวที่มีความสำคัญทางสังคมสูง อาจมีคุณสมบัติไม่เหมือนข่าวที่สามารถสร้าง engagement ได้ง่าย
ตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดกำลังผ่านขั้นตอนของกระบวนการนิติบัญญัติ ข่าวนี้มีความสำคัญต่ออนาคตของประเทศอย่างมาก แต่ในเชิงการสื่อสารอาจไม่สามารถแข่งขันกับข่าว ธารน้ำแข็งถล่มเนปาล (สถานการณ์ใหญ่กว่า) น้ำท่วมน่าน (ใกล้ตัวกว่า) ยูทูปเบอร์ท่องเที่ยวเสียชีวิตกะทันหัน (เร้าอารมณ์กว่า) ฯลฯ
Downs เสนอว่า เมื่อปัญหากลายเป็นกระแส ประชาชนอาจเกิดความรู้สึกว่าปัญหาสามารถแก้ได้ แต่เมื่อเริ่มเห็นต้นทุน ความซับซ้อน และความยากของการแก้ปัญหา ความสนใจก็มีแนวโน้มลดลง
สำหรับ PM2.5 เป้นโจทย์ยากที่จะทำให้ฝุ่นหายไป เนื่องจากปัญหาพัวพันกับหลายหน่วยงาน ตั้งแต่การคมนาคม อุตสาหกรรม การเกษตร การเผา สภาพอุตุนิยมวิทยา ไปจนถึงมลพิษข้ามพรมแดน
ประชาชนอาจมีคำถามตลอดว่า ทำไมรัฐบาลไม่แก้? แต่เมื่อถามมันทุกปี กลายเป็นความเบื่อหน่าย หมดหวัง และเลิกคาดหวัง เมื่อเริ่มเห็นว่าปัญหามันมีความซับซ้อน ตรงนี้เองที่กระแสเริ่มตก ความสนใจเริ่มหาย กลายเป็นความเคยชิน ใช้ชีวิตตามปกติ และก็เชื่อว่าปีต่อไปฝุ่นก็มาอีก .. ค่อยว่ากัน
นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมการสื่อสารสิ่งแวดล้อมไม่ควรทำหน้าที่เพียง “รายงานเมื่อเกิดวิกฤต” แต่ต้องทำหน้าที่ “รักษาความต่อเนื่องของประเด็น” จากการนำเสนอ “ข่าวกระแส” ต้องมุ่งเน้นไปสู่ “ข่าวที่สร้างความเข้าใจ”
งานวิจัยเกี่ยวกับ media coverage, attention cycles และการกำกับดูแลปัญหาสิ่งแวดล้อม พบว่าความผันผวนของความสนใจจากทั้งสื่อและประชาชนเป็นความท้าทายโดยตรงต่อการกำกับดูแลปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะปัญหาที่ต้องใช้เวลานานในการแก้ไข เช่น มลพิษพลาสติก
ขณะที่งานวิจัยอีกชิ้นหนึ่งศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างความกังวลของประชาชน ความสนใจของสื่อ และผลผลิตทางนโยบาย โดยเสนอว่าทั้งสามสิ่งมีความสัมพันธ์กันเป็นรูปสามเหลี่ยม โดยที่สื่อไม่ได้มีหน้าที่เพียงบอกว่า “วันนี้ฝุ่นสูง” แต่ต้องช่วยให้ประชาชนเข้าใจด้วยว่า “ทำไมฝุ่นสูง” “ใครมีส่วนเกี่ยวข้อง” “มาตรการใดแก้ได้จริง” “อะไรคืออุปสรรค” และในกรณีร่างพร.บ.อากาศสะอาด ต้องสื่อสารกับประชาชนว่า “สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นในรัฐสภาจะเปลี่ยนชีวิตประชาชนอย่างไร”
บทเรียนจาก Issue-Attention Cycle จึงไม่ได้บอกว่า ประชาชนสนใจปัญหาสิ่งแวดล้อมน้อย แต่ความสนใจของประชาชนเป็นทรัพยากรที่มีจำกัด และไม่สามารถคาดหวังให้คงอยู่ในระดับสูงตลอดเวลา
กว่า 50 ปีหลัง Anthony Downs เสนอ Issue-Attention Cycle แนวคิดดังกล่าวยังมีความหมายอย่างมากต่อการสื่อสารปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะโลกในปัจจุบันปัญหาสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นและถี่มากขึ้น ไม่นับปัญหาในมิติอื่นๆ ที่ซับซ้อน มีความขัดแย้งสูง ความสนใจของผู้รับสารจึงเปลี่ยนไปตลอดเวลา
อย่างไรก็ตาม บทบาทนักสื่อสารด้านสิ่งแวดล้อม ยังต้องทำหน้าที่ให้ประชาชนเห็นว่า แม้วันนี้ท้องฟ้าจะสดใส ปัญหาก็ยังอยู่ แม้วันนี้ PM2.5 ไม่เป็นข่าว นโยบายที่จะแก้ไขปัญหาก็ยังสำคัญ และแม้ไม่มี “กระแส” การผลักดันเรื่องสิ่งแวดล้อมก็ไม่ควรหยุดลง เพราะท้ายที่สุดแล้วสิ่งที่อันตรายไม่ใช่แค่วันที่อากาศเป็นพิษ แต่คือวันที่อากาศดีจนเราลืมไปว่าเหตุใดคนไทยควรต้องมีกฎหมายอากาศสะอาด
อ้างอิง:
1. Anthony Downs (1972) Up and Down with Ecology—The “Issue-Attention Cycle”
2. Suntigul, P. & Pongkijvorasin, S. (2025) Public Attention Index of Air Pollution Exposure from PM2.5 in Thailand, Applied Environmental Research
3. Luangwilai et al. (2025) PM2.5 risk perception and associated with sociodemographic factors in urban Thailand, Scientific Reports
4. Spence, A., Poortinga, W. & Pidgeon, N. (2012) The Psychological Distance of Climate Change, Risk Analysis, 32(6), 957–972
5. Djerf-Pierre, M. (2012) The Crowding-Out Effect: Issue Dynamics and Attention to Environmental Issues in Television News Reporting over 30 Years, Journalism Studies, 13(4), 499–516
6. Bailey, I. (2022) Media coverage, attention cycles and the governance of plastics pollution, Environmental Policy and Governance, 32(5), 377–389
7. Bakaki, Z., Böhmelt, T. & Ward, H. (2019) The triangular relationship between public concern for environmental issues, policy output, and media attention, Environmental Politics, 29(7), 1157–1177